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強化街道辦事處在城市管理中基礎(chǔ)地位的調(diào)查與思考
城市管理是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、情況復(fù)雜、矛盾多，是城市工作的重點和難點。加強城市管理，既是發(fā)揮城市整體功能，促進經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)有序發(fā)展和兩個文明建設(shè)的重要保障，也是人民群眾切身利益和現(xiàn)代化城市整體形象的集中體現(xiàn)。搞好城市管理，關(guān)鍵在基層，重點也在基層。為適應(yīng)現(xiàn)代化城市建設(shè)和發(fā)展的需要，1999年，市委、市政府作出了《關(guān)于加強城市管理工作的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》就城市管理中的“責(zé)任與權(quán)利、事權(quán)與財權(quán)、管人與管事相統(tǒng)一”，以及實行市、區(qū)兩級政府分工負責(zé)和市、區(qū)、街道三級管理的城市管理體制等作出了明確規(guī)定。一年多來，《決定》貫徹落實情況如何對此，我們進行了專題調(diào)研。
一、街道辦事處在城市管理工作中的現(xiàn)狀
（一）管理體制情況
街道城管工作是城區(qū)各街道辦事處的重要職責(zé)。在街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)成員的分工上，一般由一名副主任分管此項工作。街道辦事處內(nèi)設(shè)城管科和城建監(jiān)察總隊，一般定編為5-6人。部分街道辦事處根據(jù)需要聘請了一些義務(wù)城管人員，他們主要協(xié)助街道城管人員在一些重要地段進行監(jiān)督管理。城管科的主要職責(zé)是負責(zé)對本轄區(qū)內(nèi)的城市規(guī)劃、市政工程、公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等的監(jiān)督、檢查和管理，以及法律、法規(guī)授權(quán)或者行政主管部門委托實施行政處罰，并對口市、區(qū)級12個部門。而市、區(qū)級12個部門則分別對街道城管工作相對應(yīng)的方面進行領(lǐng)導(dǎo)、管理、檢查、驗收。由于執(zhí)法機構(gòu)多，職能交叉，造成街道辦事處很多時候工作上“撞車”的現(xiàn)象。在市、區(qū)級部門實行機構(gòu)改革之后，這種狀況有所好轉(zhuǎn)，但多頭指揮的管理體制基本未變，致使街道城管工作存在工作任務(wù)變化無常、工作安排無序、工作主動性不強的狀況，基本上是在圍繞上級部門的各類“檢查”開展工作。
壓濾機濾布（二）財政體制情況
我市城區(qū)各街道辦事處的財政收入基本上由包干經(jīng)費（區(qū)財政承擔(dān)）、稅收分成和其他收入三方面構(gòu)成。由于區(qū)情不同，各區(qū)街道辦事處之間也存在一些具體差異。如有的街道辦事處包干經(jīng)費為零，有的街道辦事處稅收超收部分全返（因國稅的75%要上繳中央財政，所以國稅的全返指上繳后余下的25%）。例如，某區(qū)街道辦事處包干經(jīng)費為在職人員每人每年5800元，含人頭經(jīng)費、公用經(jīng)費、公醫(yī)經(jīng)費、增資及其他經(jīng)費，人均每月不足500元，僅占工資支出的50%左右。稅收返還分別確定地稅、國稅的任務(wù)數(shù)、奮斗數(shù)。完成任務(wù)數(shù)按3%分成，奮斗數(shù)按10%分成，超奮斗數(shù)部分全返。其他收入除財政劃撥的包干經(jīng)費和稅收分成外，街道辦事處自己還有市場管理、“出攤占道”、罰沒返還等收入，共同構(gòu)成街道辦事處財政收入的總和。而街道辦事處的財政支出包括不斷增長的工資、福利、業(yè)務(wù)經(jīng)費等基本支出，公益事業(yè)支出以及招商引資和稅收引進獎勵等其他支出。總的情況是，由于財政體制將街道辦事處稅收任務(wù)與財政收入掛鉤，我市行使社會管理職能的街道辦事處肩負著與企業(yè)一樣的創(chuàng)收任務(wù)，必須為維持生計和發(fā)展做出種種努力，盡可能多地獲得稅收分成、引稅返還和其他收入，滿足支出需求。所以，城區(qū)各街道辦事處的主要精力都用在創(chuàng)收上。
（三）城管工作的成效
近幾年，我市堅持依法治市，依法治街，依法施治，提出了“建管并重，建管同步”的思路，制定了一系列城管工作的法規(guī)和配套政策，如市委、市政府的《決定》，使城管工作逐步規(guī)范，管理水平不斷提高，在全國省會城市中率先獲得并保持了“國家衛(wèi)生城市”稱號，并先后進入了“全國城市投資環(huán)境40優(yōu)”、“全國環(huán)境整治優(yōu)秀城市”、“中國優(yōu)秀旅游城市”行列。
街道辦事處作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，是直接面對廣大群眾的最基層部門，具有管界劃分清晰，管理人員對轄區(qū)情況熟悉，能及時發(fā)現(xiàn)并解決問題，群眾基礎(chǔ)雄厚等優(yōu)勢，所以在治理城市臟亂差，強化日常管理等方面，協(xié)助政府解決好“渣子、攤子、車子”幾大頑癥起了較大作用。特別是在《決定》下發(fā)不久，市、區(qū)政府就打響了拆除一環(huán)路以內(nèi)以及東西南北四條主要入城通道占道亭棚攤點即整頓市容秩序戰(zhàn)役，各城區(qū)街道辦事處都及時建立健全了組織機構(gòu)，落實人員，明確職責(zé)、任務(wù)，加大投入；并進行廣泛深入的動員，作了周密的安排部署；同時，積極行動，從全局利益出發(fā)，局部利益服從整體利益，清理各類出攤占道違章行為，做到座商歸店、車輛歸點、農(nóng)貿(mào)歸市，取得了階段性的成果。
二、當(dāng)前街道城管工作存在的薄弱環(huán)節(jié)
市委、市政府《決定》頒發(fā)后，城區(qū)各街道辦事處增強了信心，加強了對城市管理的領(lǐng)導(dǎo)，城市管理中的一些突出問題也得到了初步治理。但是，從依法治市、依法治街的高度看，我市貫徹落實《決定》以及街道辦事處的城管工作還存在一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在：
（一）缺乏配套的實施辦法，貫徹落實《決定》仍只停在文件上。市委、市政府《決定》已經(jīng)下發(fā)一年多了，但至今沒有一個具體的《實施意見》或《實施辦法》。市政府曾經(jīng)擬了一個60條的實施意見，由于在征求意見時，市級有關(guān)部門意見分歧較大，認(rèn)為要等機構(gòu)改革以后才能出臺，從而造成《決定》中要求的城市管理工作的重心并未真正下移，以致各街道辦事處在城管工作中仍如以前一樣處于“看得見的管不著，管得著的看不見”的狀態(tài)中。
（二）街道城管工作責(zé)、權(quán)、利分離，缺少動力。街道辦事處在城市工作中承擔(dān)著大量的管理職能和治理任務(wù)。但是，其執(zhí)法權(quán)限極為有限，這樣就形成了責(zé)任與權(quán)限的不匹配，使管理工作乏力。城市管理工作是大量具體繁雜的工作，如治理環(huán)境臟亂差、禁止和拆除違章搭建、制止破墻開店、取締占道經(jīng)營、糾正車輛亂停亂放等，沒有相應(yīng)的權(quán)和利作保障，缺少行政手段，使街道辦事處對城管工作顯得力不從心。目前，不少具有執(zhí)法主體資格的部門，由于注重辦證、審證的收費，因而多采用罰款方式來處理違規(guī)現(xiàn)象，結(jié)果使一些違規(guī)人員以罰款單充當(dāng)“合法手續(xù)”繼續(xù)違規(guī)，形成違規(guī)—罰款—再違規(guī)—再罰款的惡性循環(huán)，不但增加了街道辦事處的工作量，而且使問題日積月累，成為頑癥。雖然市委、市政府《決定》中明確在城市管理中實行“兩級政府、三級管理”體制，以強化街道辦事處在城市管理中的基礎(chǔ)地位，但在具體落實中，由于沒有具體的實施辦法，以致條塊責(zé)權(quán)分離、脫節(jié)的問題仍然比較普遍。
（三）街道城管人員素質(zhì)參差不齊，形象欠佳。街道辦事處城管工作人員素質(zhì)高低，是直接關(guān)系《決定》能否在基層得到貫徹落實的關(guān)鍵之一。就目前街道辦事處城管人員的組成來看，不適應(yīng)任務(wù)需要的問題還比較突出：一是部分城管監(jiān)察隊員文化層次較低，分析、處理問題的能力受到局限；二是一些城管監(jiān)察隊員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不適應(yīng)工作需要，其中有一部分人越權(quán)執(zhí)法、隨意執(zhí)法，甚至出現(xiàn)為一些違法違規(guī)人員充當(dāng)“保護傘”、“守門神”的現(xiàn)象，這在群眾中微辭不少；三是城管監(jiān)察隊員多數(shù)為事業(yè)編制，沒有納入行政編制系列，在《行政處罰法》頒布實施后，潛伏著較大的危機和不穩(wěn)定因素。
（四）街道城管工作保障措施不到位，缺乏活力。一是經(jīng)費無保障。街道城管工作所需經(jīng)費由街道辦事處自身財力解決，每年要為此付出數(shù)萬元甚至更多的資金。比如聘請的城管協(xié)管員，他們的月工資待遇由區(qū)城管監(jiān)察部門負責(zé)每人50元，其余由街道辦事處補貼至最低界限以上（200元以上）。城管工作的某些政策性收費，如破墻開店、占道經(jīng)營等收費以及罰沒收入，均由市、區(qū)級有關(guān)部門收取。因此，街道城管工作在經(jīng)濟收支上入不敷出，從而把城管視為包袱，缺乏搞好城管工作的主動和熱情。二是辦公條件差，濾布人員待遇低。部分街道城管工作缺乏交通工具，無正規(guī)著裝，無佩帶標(biāo)志，管理、執(zhí)法有失嚴(yán)肅性，在公眾面前形象差，難于得到社會認(rèn)同。部分街道辦事處由于給城管工作人員下達有創(chuàng)收任務(wù)，而城管工作人員由于在城管中花費時間多，相對完成經(jīng)濟任務(wù)差，從而待遇普遍較低，造成街道城管工作無人愿干，城管隊伍不穩(wěn)定。部分街道辦事處為追求自身利益，靠罰款“以收代支”，因此對城管工作是“重利輕管，以罰代管”。
三、關(guān)于強化街道辦事處在城市管理工作中基礎(chǔ)地位的建議
街道辦事處是城市管理的穩(wěn)固基石和中堅力量，城市管理能否上臺階、見成效，在一定程度上取決于街道辦事處能否正常發(fā)揮作用。要使街道辦事處真正在城市管理中起到基石作用，只有加強街道辦事處的建設(shè)，界定其位置，完善其功能，調(diào)動其潛能，徹底解決街道辦事處存在的問題和困難，才能保證城市管理運轉(zhuǎn)通暢、見效顯著。建議從以下幾方面提高認(rèn)識，解決問題，加強工作：
（一）加快立法，建章立制，解決“位”的問題
街道辦事處作為城市管理的基礎(chǔ)，其主要職責(zé)是依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和區(qū)政府的授權(quán)，對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)服務(wù)、社會治安綜合治理、精神文明建設(shè)、街道經(jīng)濟發(fā)展，行使組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查的行政管理職能，負責(zé)本轄區(qū)地區(qū)性、社會性、群眾性的工作。對轄區(qū)內(nèi)的城市建設(shè)和城市管理參與或行使分級管理、綜合協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法等職權(quán)，指導(dǎo)居委會搞好社區(qū)管理和服務(wù)。隨著城市經(jīng)濟和社會的發(fā)展，街道辦事處在城管方面的法律地位只能加強不能削弱。
首先，通過對我市已實施的有關(guān)城管法規(guī)的修訂或制定新的地方性法規(guī)，明確城市管理的內(nèi)容、范圍、執(zhí)法主體，執(zhí)法體系中的職責(zé)分工、執(zhí)法程序、處罰條款等，明確賦予街道城管一定的行政執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)。同時，將街道城管隊伍納入公務(wù)員系列，使其具有真正的執(zhí)法權(quán)。比如北京市已出臺了《北京市街道辦事處工作規(guī)定》，其中明確規(guī)定，街道辦事處是區(qū)政府的派出機構(gòu)，是轄區(qū)城市管理的行政主體，搞好城市管理是街道辦事處的重要職責(zé)。因此，街道辦事處有權(quán)有責(zé)，依法參與和主持轄區(qū)的城市管理各項工作；也有權(quán)有責(zé)，依法協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)所有單位在本轄區(qū)內(nèi)的相互關(guān)系，督促轄區(qū)內(nèi)各單位服從并完成城市管理各項任務(wù)。
其次，市政府應(yīng)盡快出臺《決定》的《實施意見》或《實施辦法》，保證“三級管理”盡早落到實處，確保政令暢通，使城市管理工作的重心真正下移。
（二）理順體制，下放權(quán)力，解決“權(quán)”的問題
加強城市管理，關(guān)鍵是體制。城市管理體制是否科學(xué)，關(guān)系到城市管理的效能，關(guān)系到城市功能的發(fā)揮。目前我市城市管理體制上的問題主要是條塊分割，統(tǒng)一管理與分級管理未能有機結(jié)合，存在著管理職責(zé)不清，有利的都去管，無利的無人管的狀況。“塊”過多地承攬了本就由“條”、社會組織和企業(yè)承擔(dān)的任務(wù)，而“條”則過多地集中了城市綜合管理和資源配置的權(quán)力，形成了有權(quán)的因為力量有限等原因而無法管到底，有力量管得過來的又無權(quán)去管的狀況。街道辦事處能否享有相應(yīng)的事權(quán)，是發(fā)揮其作用，強化其城市管理基礎(chǔ)地位必須解決的重要問題。
一是健全街道*作層，使街道職能“五臟俱全”。要結(jié)合政府機構(gòu)改革，理順條塊關(guān)系，相應(yīng)明確各“條”在“塊”里的機構(gòu)歸屬，按照屬地、高效的原則，原則上能歸街道管的盡可能歸街道管，將各“條”的職能遷移到街道之中。
二是條塊聯(lián)動，共同加強對第三級的管理，使街道的責(zé)任和權(quán)利統(tǒng)一起來。要賦予街道辦事處必要的城市管理事權(quán)，如城市規(guī)劃監(jiān)督管理權(quán)、住宅小區(qū)竣工驗收權(quán)、衛(wèi)生管理權(quán)、城市管理執(zhí)法權(quán)、文明單位一票否決權(quán)等，以發(fā)揮和調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性。對暫時不能下放、授權(quán)或委托執(zhí)行的權(quán)力，應(yīng)設(shè)立條、塊責(zé)任制和工作協(xié)調(diào)配合制度，以減少管理漏洞和死角。
只有通過健全體制，事權(quán)下放，增強街道辦事處自身的區(qū)域管理、社區(qū)服務(wù)、文明建設(shè)、綜合治理、經(jīng)濟發(fā)展等方面的綜合協(xié)調(diào)能力，才能從根本上解決街道辦事處“無權(quán)辦事”的狀況。
（三）費隨事轉(zhuǎn)，財力下沉，解決“錢”的問題
城市管理是一項需要財力支撐的工作。而街道辦事處缺乏管理經(jīng)費是一個普遍存在，帶有共性的問題。
要解決這個問題，就必須切實做到“條隨塊轉(zhuǎn)”、“費隨事轉(zhuǎn)”。建議取消現(xiàn)行財政經(jīng)費包干的管理辦法，街道辦事處的收入納入預(yù)算管理，還街道經(jīng)濟管理職能給政府經(jīng)濟及稅務(wù)等部門，密切街道辦事處與稅務(wù)部門在稅務(wù)征收方面的配合，擴大稅收征管面，調(diào)整條塊的收費分配比例，以塊為主。街道辦事處要切實轉(zhuǎn)變職能，實行政企分開，把城市管理作為首要任務(wù)來抓。同時可采取拔一些專項經(jīng)費，對街道辦事處服務(wù)性行業(yè)給予政策上的免稅，街道辦事處堅持實行有償服務(wù)收取費用等渠道，確保街道辦事處進行城市管理“有錢辦事”。另外，居委會在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)下，通過搞好社區(qū)有償服務(wù)、低償服務(wù)、無償服務(wù)抓好社區(qū)管理和服務(wù)工作。
（四）強化管理，建好隊伍，解決“人”的問題
目前，街道辦事處存在機構(gòu)設(shè)置不盡合理，年齡結(jié)構(gòu)老化，招聘的城管協(xié)管人員大多沒有經(jīng)過正規(guī)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)素質(zhì)低、執(zhí)法能力不強、執(zhí)法活動不規(guī)范、不文明執(zhí)法，甚至野蠻執(zhí)法現(xiàn)象也時有發(fā)生，在社會上造成了不良影響。居委會的干部也大多是一些老年人，且待遇偏低，不能充分發(fā)揮居委會的作用，更不可能協(xié)助街道辦事處完成大量的、繁雜的城市管理工作。
要解決這些問題，街道辦事處必須引入競爭機制，以事定崗，優(yōu)化人員配置，實行“一人多崗，一崗多能”的用人制度，建立能進能出的用人機制，提高工作效率。加強對城建監(jiān)察隊伍和招聘人員的培訓(xùn)、監(jiān)督和管理，不斷提高他們的自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，并完善管理制度，狠抓城市管理隊伍的建設(shè)。街道辦事處還要加大對居委會的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，直接委派工作能力強有責(zé)任心的優(yōu)秀干部到居委會任職，充分發(fā)揮居委會的作用。唯有這樣，才能從根本上鞏固城市管理的基礎(chǔ)。
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