從多維度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策研究的論文
摘要：正確認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)差距與城鄉(xiāng)差別是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提。我國(guó)城鄉(xiāng)差距具有多維度性：深層次的政治維度的城鄉(xiāng)差距以政府治理為核心；中間層次的經(jīng)濟(jì)維度的城鄉(xiāng)差距以產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平為代表；表層次的社會(huì)維度的城鄉(xiāng)差距以公共產(chǎn)品資源配置為標(biāo)志。從三者之間的關(guān)系看，城鄉(xiāng)政治差距是導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距與城鄉(xiāng)社會(huì)差距的源頭，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距是權(quán)力資源配置失衡的外在表現(xiàn)形式，城鄉(xiāng)社會(huì)差距是城鄉(xiāng)政治差距和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距向社會(huì)福利領(lǐng)域延伸的結(jié)果。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要從政治層面的城鄉(xiāng)治理入手，經(jīng)過以財(cái)政支農(nóng)、工業(yè)哺農(nóng)、城市助農(nóng)為主體的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革，最終實(shí)現(xiàn)以共享型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理念支撐下的城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)差距；治理；產(chǎn)業(yè)；公共服務(wù)
一、城鄉(xiāng)差距與城鄉(xiāng)差別具有不同的內(nèi)涵
城鄉(xiāng)差距與城鄉(xiāng)差別的內(nèi)涵是完全不同的。集歷史現(xiàn)象與社會(huì)現(xiàn)象于一體的城鄉(xiāng)差距是一個(gè)國(guó)家基本社會(huì)制度框架內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系走向的表現(xiàn)形式。一個(gè)國(guó)家的基本社會(huì)制度決定財(cái)富的分配原則，建立在城鄉(xiāng)利益對(duì)立基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大是資本主義制度下財(cái)富分配不公的必然結(jié)果。但對(duì)已有的城市與鄉(xiāng)村而言，他們各自能夠產(chǎn)出多少財(cái)富則是由各自的主業(yè)生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的，而代表城鄉(xiāng)主業(yè)生產(chǎn)力水平的是城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。如果一個(gè)國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義制度，甚至達(dá)到了物質(zhì)極大豐富的共產(chǎn)主義狀態(tài)，而且工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)到同樣高的水平，此時(shí)，源自生產(chǎn)關(guān)系方面與源自生產(chǎn)力方面的城鄉(xiāng)差距都消滅了，但城鄉(xiāng)差別依然存在。由此看來(lái)，城鄉(xiāng)差別另有自己的特定內(nèi)涵。
所謂城鄉(xiāng)差別是指城市與鄉(xiāng)村之間在城鄉(xiāng)生態(tài)景觀、城鄉(xiāng)主產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)方式、城鄉(xiāng)居民的集聚方式、生活方式與思維方式方面的客觀區(qū)別，它存在于任何階級(jí)社會(huì)的各個(gè)國(guó)家中。各個(gè)國(guó)家正在努力消滅的是城鄉(xiāng)差距，但不能消滅城鄉(xiāng)差別。自城市誕生以來(lái)，城鄉(xiāng)差別就存在，以后還將存在。以往我們常常講的“消滅三大差別”，其實(shí)指的是“消滅三大差距”，或者說(shuō)是在對(duì)城鄉(xiāng)差別有誤解的情況下喊出的口號(hào)。城鄉(xiāng)差距是指在基本社會(huì)制度及其一系列衍生制度約束下由城鄉(xiāng)主產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式而決定的城鄉(xiāng)發(fā)展水平的差距。通過這個(gè)界定可以看出，要消滅城鄉(xiāng)差距，就必須既要消滅使城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的基本社會(huì)制度，又要使城鄉(xiāng)主產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平同步提高。
在對(duì)待城鄉(xiāng)差距問題方面，還存在一個(gè)誤區(qū)，即人們往往認(rèn)為只有社會(huì)主義國(guó)家在致力于縮小城鄉(xiāng)差距并力圖消滅城鄉(xiāng)差距，而西方資本主義國(guó)家沒有縮小城鄉(xiāng)差距。在資本主義初期，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的速度的確很快，城鄉(xiāng)對(duì)立關(guān)系十分突出。隨著資本主義的不斷發(fā)展，資本主義工業(yè)化與市場(chǎng)化的觸角逐漸伸入到農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，盡管主觀上獲取剩余價(jià)值，但客觀上卻縮小了工農(nóng)差距與城鄉(xiāng)差距。與社會(huì)主義國(guó)家相比，資本主義國(guó)家縮小城鄉(xiāng)差距的行為是被動(dòng)的，是因工業(yè)品的銷售市場(chǎng)受到了落后農(nóng)村、農(nóng)業(yè)阻礙時(shí)才不得不去發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化；社會(huì)主義國(guó)家縮小城鄉(xiāng)差距的行為是主動(dòng)的，是受基本社會(huì)制度價(jià)值取向影響而進(jìn)行的提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的行為。即使是這樣，并不能表明社會(huì)主義國(guó)家在消滅城鄉(xiāng)差距問題上不存在失誤，因?yàn)樯鐣?huì)主義制度本身需要不斷完善，這就使我們不難理解為什么在中國(guó)仍然會(huì)出現(xiàn)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的問題，以至于今天我們用“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”來(lái)糾正過去城鄉(xiāng)差距方面出現(xiàn)的失誤。
二、城鄉(xiāng)差距問題的層次性分析
分析城鄉(xiāng)差距問題應(yīng)從三個(gè)方面人手：一是系統(tǒng)的研究不同層次的城鄉(xiāng)差距，二是揭示城鄉(xiāng)差距的本質(zhì)，三是明確導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距拉大的歷史責(zé)任主體。
中國(guó)城鄉(xiāng)差距包括城鄉(xiāng)政治差距、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距和城鄉(xiāng)社會(huì)差距。城鄉(xiāng)政治差距是最深層次的城鄉(xiāng)差距，它決定著中間層次的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距與表層次的城鄉(xiāng)社會(huì)差距。通常狀況下，人們只重視城鄉(xiāng)收入差距這一城鄉(xiāng)社會(huì)差距的研究，很少能從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距與城鄉(xiāng)社會(huì)差距背后挖掘出城鄉(xiāng)政治差距。源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的壓力型政治體制在城市與農(nóng)村的表現(xiàn)形式是命令式的城市治理與鄉(xiāng)村治理。在壓力型政治體制約束下由任命型城鄉(xiāng)權(quán)力資源配置制度支撐的城鄉(xiāng)治理差距越來(lái)越大，而這種城鄉(xiāng)治理差距的產(chǎn)生原因恰恰是由于權(quán)力資源本身在城鄉(xiāng)之間的嚴(yán)重不平衡配置，權(quán)力資源的不平衡又導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)資源的不平衡與社會(huì)公共產(chǎn)品資源的不平衡。這表明，城鄉(xiāng)政治差距是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距和城鄉(xiāng)社會(huì)差距的根源。
政府在城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大問題方面負(fù)有直接責(zé)任。政府是校正“市場(chǎng)失靈”的最后控制者，政府是戰(zhàn)略政策與制度的主要供給者。就市場(chǎng)機(jī)制的作用而言，城鄉(xiāng)差距在市場(chǎng)機(jī)制作用下無(wú)疑是越來(lái)越大，政府校正市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)果體現(xiàn)了政府的宏觀調(diào)控績(jī)效和政府的統(tǒng)籌能力。就政府制定的戰(zhàn)略而言，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是政府提出的，控制大城市發(fā)展的城市化方針是政府提出的；就政策與制度而言，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是政府推出的，不平等的城鄉(xiāng)產(chǎn)品交換制度、差別化城鄉(xiāng)教育制度、不同的城鄉(xiāng)社會(huì)福利制度、城市優(yōu)先的資源配置制度等也都是政府制定并加以實(shí)施的。而這些戰(zhàn)略的實(shí)施與制度的`出臺(tái)恰恰是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距拉大的主要原因。 三、從多維度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)策建議
城鄉(xiāng)差距問題是各種深層次矛盾的集中表現(xiàn)形式，而化解這些深層次矛盾的最好辦法是進(jìn)行體制改革。為此，針對(duì)上述三個(gè)層次的城鄉(xiāng)差距，提出了相應(yīng)的三類體制改革：政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)體制改革。
為從根本上剔除產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距的深層政治體制阻礙性因素，我們需要確定城鄉(xiāng)治理體制變革的價(jià)值取向，該價(jià)值取向是變壓力型治理體制為激勵(lì)型治理體制；變權(quán)利約束型治理為權(quán)利給予型治理；變?nèi)酥涡椭卫頌榉ㄖ涡椭卫怼．?dāng)中國(guó)的政治體制改革取得了令人民群眾滿意的成績(jī)后，城鄉(xiāng)各級(jí)政府的科學(xué)決策、公正決策、公平?jīng)Q策才會(huì)在城市與農(nóng)村的協(xié)同發(fā)展中起到積極作用，才能在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)整體規(guī)劃與城鄉(xiāng)政府管制方面有所作為。面對(duì)日益嚴(yán)重的城鄉(xiāng)環(huán)境污染問題，城鄉(xiāng)各級(jí)政府應(yīng)聯(lián)合起來(lái)為城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。面對(duì)城市的單純空間擴(kuò)張與農(nóng)村耕地的不斷減少之間的問題，迫切需要政府突破過去僅規(guī)劃城市而不規(guī)劃農(nóng)村、僅規(guī)劃工業(yè)布局而不規(guī)劃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施布局的工作思路，實(shí)現(xiàn)糧食安全前提下城鄉(xiāng)規(guī)模結(jié)構(gòu)與城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)之間的整體協(xié)調(diào)增長(zhǎng)。
城鄉(xiāng)政治體制改革引領(lǐng)下的城鄉(xiāng)治理績(jī)效的提高是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵所在，而深層經(jīng)濟(jì)體制改革則是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的最核心內(nèi)容。市場(chǎng)機(jī)制慣性作用下優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素不斷流出農(nóng)村問題，需要統(tǒng)籌主體的政府干預(yù)機(jī)制在一定激勵(lì)機(jī)制作用下強(qiáng)制性的實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素流入農(nóng)村，這才能從根本上解決農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素短缺問題。統(tǒng)籌主體政府還要推動(dòng)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成為工業(yè)化整個(gè)鏈條中一個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，發(fā)展精細(xì)農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)業(yè)。
縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距的核心是縮小工農(nóng)業(yè)發(fā)展差距，財(cái)政支農(nóng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)與城市支持農(nóng)村只是發(fā)展農(nóng)業(yè)的外部措施，農(nóng)業(yè)要想真正成長(zhǎng)為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還必須有一系列新土地制度安排促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。其中，動(dòng)態(tài)土地承包權(quán)確認(rèn)制度就是最重要的制度安排之一。為解決農(nóng)村新生代農(nóng)民被農(nóng)村和城市雙重邊緣化問題，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求，我們主張改革以往政府單方面固定期限下的土地承包制度，代之以動(dòng)態(tài)土地承包權(quán)確認(rèn)制度和柔性土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)制度。所謂動(dòng)態(tài)土地承包權(quán)確認(rèn)制度是指為適應(yīng)農(nóng)村新增人口組成的家庭也有土地供其承包而言的增量性動(dòng)態(tài)土地承包權(quán)的確認(rèn)制度。該制度是基于新生代農(nóng)民在農(nóng)村的生存問題而提出的，是化解新生代農(nóng)民與老一代農(nóng)民代際矛盾的新型制度安排。所謂柔性土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)制度是在合法、合理、自愿前提下，規(guī)范農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與非農(nóng)戶之間以及農(nóng)戶與集體組織之間發(fā)生的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。該制度解決了初始土地總承包權(quán)與后來(lái)土地分承包權(quán)之間的流轉(zhuǎn)問題，它既可以使土地走向規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，也可以因地制宜使土地走向分散化經(jīng)營(yíng)。
與城鄉(xiāng)政治差距和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距相比，城鄉(xiāng)社會(huì)差距更突出也更復(fù)雜。城鄉(xiāng)收入差距是城鄉(xiāng)社會(huì)差距的集中表現(xiàn)形式，城鄉(xiāng)收入差距又直接表現(xiàn)為城鄉(xiāng)消費(fèi)差距和城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄差距，間接表現(xiàn)為城鄉(xiāng)教育差距、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差距和城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)差距。在這些形式的城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距中，除城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄差距外，其余幾個(gè)方面的城鄉(xiāng)社會(huì)差距也都是關(guān)系著每一個(gè)農(nóng)民的切身利益。然而，從農(nóng)村居民的生存安全角度講，消除城鄉(xiāng)消費(fèi)差距、培養(yǎng)城鄉(xiāng)生態(tài)消費(fèi)是縮小城鄉(xiāng)社會(huì)差距的首要目標(biāo)。城鄉(xiāng)生態(tài)消費(fèi)不僅是城鄉(xiāng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理性延伸與內(nèi)在要求，而且也是城鄉(xiāng)社會(huì)福利水平的最基本體現(xiàn)形式。所謂城鄉(xiāng)生態(tài)消費(fèi)是指良好的消費(fèi)環(huán)境下基于自然人意義上的安全消費(fèi)、適度消費(fèi)與無(wú)污染性消費(fèi)和基于法人意義上的節(jié)約型消費(fèi)與可再利用型消費(fèi)等的總稱。消費(fèi)水平的提高只是城鄉(xiāng)居民在生活方面的福利改善結(jié)果，教育質(zhì)量的提高與教育機(jī)會(huì)的均等才是城鄉(xiāng)公民福利增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的標(biāo)志。一個(gè)人的受教育程度在一定意義上決定了其收入水平與消費(fèi)水平及醫(yī)療保障等其他社會(huì)福利狀況。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化顯得格外重要。平衡城鄉(xiāng)教育就要從徹底轉(zhuǎn)變教育觀念與科學(xué)評(píng)價(jià)教育績(jī)效人手，在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投資體制下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)最大化指向下的城鄉(xiāng)職業(yè)教育均衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)生接受高等教育的機(jī)會(huì)平等。為更好保障農(nóng)民的健康，要在廣大農(nóng)村的縣、鄉(xiāng)、村充實(shí)或新建衛(wèi)生院、衛(wèi)生所，并配置一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，以緩解農(nóng)村就醫(yī)難的問題。
依據(jù)共享型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的分配原則，城鄉(xiāng)居民獲得一致的社會(huì)保障特別是統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的應(yīng)有內(nèi)容之一。面對(duì)中國(guó)“未富先老”的挑戰(zhàn)，從現(xiàn)有國(guó)情出發(fā)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、較低水平的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是切合實(shí)際的選擇。為此，建議推行三層城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。第一層為中央政府為城鄉(xiāng)居民繳納的社會(huì)養(yǎng)老基金，第二層是省級(jí)政府或家庭為老年人繳納的社會(huì)養(yǎng)老基金，第三層的繳費(fèi)主體是個(gè)人。鑒于當(dāng)前的嚴(yán)重失業(yè)問題，建立涵蓋農(nóng)村體力型失業(yè)者、城鎮(zhèn)知識(shí)型失業(yè)者與國(guó)企下崗型失業(yè)者在內(nèi)的雙層失業(yè)保險(xiǎn)制度，是保持社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵所在。對(duì)此，要在《失業(yè)保險(xiǎn)條例》基礎(chǔ)上出臺(tái)《失業(yè)保險(xiǎn)法》，要明確法定失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)主體，要成立專門的“失業(yè)保險(xiǎn)與創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)所”，促進(jìn)就業(yè)與再就業(yè)工作向縱深發(fā)展。
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