公民參與公共預(yù)算的新技能與新策略論文
公民參與公共預(yù)算的新技能與新策略
在地方政府創(chuàng)新實踐中，溫嶺市的民主懇談始終是一道亮麗的風(fēng)景線。這一中國特色的基層民主政治創(chuàng)新以相似的對話形式，千差萬別的議題，解決了不少老百姓身邊的難事。澤國鎮(zhèn)的參與式預(yù)算民主懇談，經(jīng)過多年堅持不懈的努力，新技能不斷運用，新策略不斷完善，在懇談代表的產(chǎn)生上有著自己獨到的見解和做法，現(xiàn)已基本形成了預(yù)算編制有審查、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)督、預(yù)算績效有評價這一全口徑的循環(huán)體系，提高了政府權(quán)力運作的公開性和透明度，增進了決策的科學(xué)性和民主性。
一、 懇談代表如何產(chǎn)生
參與式預(yù)算民主懇談的質(zhì)量和實際效果是人們普遍關(guān)注的，參與式預(yù)算民主懇談?wù)娴挠杏脝?到底應(yīng)該如何去參與?要回答這些問題，首先要明確是誰在參與?懇談代表是如何產(chǎn)生的?這是參與式預(yù)算民主懇談的關(guān)鍵問題。在澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談的代表選擇中，隨機抽樣是一大顯著的特點。因為自選或指定代表有弊病，隨機選擇方法被應(yīng)用。這克服了領(lǐng)導(dǎo)選擇代表的缺陷，克服了操縱的弊端，提供了一個高度的正當(dāng)性。② 為了充分體現(xiàn)代表的廣泛性和真實性，2005 年和 2006 年，澤國鎮(zhèn)在全部預(yù)算中單獨劃出一塊，將公共建設(shè)項目逐一分解，先由通過乒乓球搖號隨機抽樣產(chǎn)生的民意代表對公共項目的優(yōu)先性進行選擇，然后再在人代會上表決通過。2005 年落實到戶，由每戶家庭派出一人參加全鎮(zhèn)的隨機抽樣2006 年落實到人，在全鎮(zhèn)所有 18 周歲的選民中隨機抽樣。但這時的抽樣只是簡單隨機抽樣，簡單隨機抽樣具有統(tǒng)計學(xué)意義上的代表性。
法國著名思想家盧梭在 《社會契約論》中曾經(jīng)專門分析了選舉與抽簽的適用范圍，凡是需要專門才能的地方，就應(yīng)該由選舉來充任;而抽簽則適宜于只需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方。當(dāng)某個角色人人都能擔(dān)當(dāng)時，人們就無法公平地讓這個人來擔(dān)當(dāng)，而不讓另一個人來擔(dān)當(dāng)，在這個時候，最好的辦法是抽簽。因為抽簽時，人人的條件都是相等的，而且選擇也并不取決于任何人的意志。 簡單隨機抽樣，隱含著一個重要的假設(shè)前提某個角色人人都能擔(dān)當(dāng)時適用，當(dāng)面臨更為復(fù)雜情況時，在需要專門才能的地方并不適用。簡單隨機抽樣所帶來的另一個問題是，把樣本的差異性給忽略了，在講究全體包容性的同時也人為制造了局部的排他性，使利益相關(guān)者難以參與其中。
在澤國鎮(zhèn)的參與式預(yù)算民主懇談實踐中，當(dāng)2008 年將議題的范圍從項目預(yù)算擴大到全部財政預(yù)算時，由于參與范圍的過于寬泛而使懇談失去焦點，造成參與者在討論時，面對一大串?dāng)?shù)字感到無所適從，懇談代表公共觀察和判斷能力的不足直接導(dǎo)致了參與質(zhì)量的下降。于是，如何完善代表結(jié)構(gòu)就成了下一步代表選擇的一個重點。2010 年為了解決區(qū)域不平衡問題，澤國鎮(zhèn)單獨拿出300萬用于相對不發(fā)達地區(qū)的公共投入，這次采取的是從村民代表中隨機抽樣，并開始考慮由各辦公室 (各線) 根據(jù)分管的實際在所屬精英中建立參與庫。2012 年嘗試選民、精英和人大代表三結(jié)合的方式進行參與。選民代表面向全鎮(zhèn) 18 周歲以上的全部選民，用乒乓球搖號隨機抽選，精英代表從事先建立的參與庫中也通過乒乓球搖號分層抽樣產(chǎn)生。2013 年又作了進一步的`改進，主要體現(xiàn)在選民代表的產(chǎn)生上再一分為二：其中 70 名按戶籍隨機抽取，30 名從上一年懇談代表中隨機抽取。選民協(xié)商懇談的樣本對象為戶籍在澤國鎮(zhèn)的選民，先將符合樣本條件的全鎮(zhèn)選民按村 (居) 劃為子樣本，按照千分之一的比例，產(chǎn)生第一部分懇談代表;為確保參與式預(yù)算工作的連貫性，從上一年懇談代表中抽取 30%人員，產(chǎn)生第二部分懇談代表;再從澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督參與庫中分線抽取100名各界代表，產(chǎn)生第三部分懇談代表。抽取方式為十進位編號乒乓球搖號隨機抽選。
在政策的制定中，決策的民主化與科學(xué)化是兩大基本構(gòu)件，決策民主化的意義在于提高政策的包容性，決策科學(xué)化的意義在于降低決策的風(fēng)險和代價。從決策民主化的要求出發(fā)，需要擴大參與范圍，建立一種能夠?qū)⑺惺苷哂绊懙某蓡T都包容在內(nèi)的機制;而從決策科學(xué)化的要求出發(fā)，又需要專家的質(zhì)疑和辯難，對政策選項作可行性論證。澤國鎮(zhèn)參與式預(yù)算民主懇談的實踐，就是一個日臻完善的過程。參與面的擴大對應(yīng)于選民代表，在選民代表中既有新代表，又有老代表;政策質(zhì)量的提高對應(yīng)于精英代表和智庫專家。
二、預(yù)算編制如何審查
(一) 預(yù)算征詢民主懇談會代表
工作站征詢懇談是指以人大代表工作站為單位，直接與選區(qū)選民進行懇談，廣泛征求基層選民意見和建議的一種活動形式。2013 年 12 月，澤國鎮(zhèn)人大主席團分別在牧嶼、聯(lián)樹、西片、中片代表工作站召開 2014 年預(yù)算征詢懇談會，會議由工作站負責(zé)人主持，鎮(zhèn)政府負責(zé)人參加互動對話。與會代表對澤國鎮(zhèn)2014年預(yù)算進行了認真的審閱，從全口徑預(yù)算、環(huán)境保護、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)費、民生工程、澤國大道等重點工程、三公經(jīng)費、教育投入、農(nóng)業(yè)發(fā)展、國有資產(chǎn)管理等預(yù)算資金的安排提出了許多建議和意見。隨后，鎮(zhèn)政府召開了鎮(zhèn)長辦公會議，對征詢懇談所提的建議和意見進行認真討論商議，對涉及預(yù)算資金增減的項目進行初步調(diào)整，共調(diào)增預(yù)算項目 11 項，涉及預(yù)算資金883萬元。調(diào)減預(yù)算項目 6 項，涉及預(yù)算資金1099萬元。
(二) 預(yù)算收入民主懇談會
預(yù)算收入是預(yù)算支出的前提和保障，編好財政收入預(yù)算，對于明晰可用財力狀況，量入為出，保障收支平衡意義重大。為此，澤國鎮(zhèn) 2014 年 1 月 9 日首次嘗試收入預(yù)算民主懇談，其目的就是為了使預(yù)算收入編制更加科學(xué)、合理。預(yù)算收入民主懇談會著重就收與支、重點與基本、理財與用財、擬安排的土地出讓地塊進行懇談，并附有 2014 年與 2013 年財政收入預(yù)算對比表，以便于懇談代表作動態(tài)的、全面的比較分析。
(三) 選民代表協(xié)商民主懇談會
在預(yù)算征詢民主懇談會和收入民主懇談會的基礎(chǔ)上，2014 年 1 月 14 日，澤國鎮(zhèn)通過隨機抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家相結(jié)合的方式，召開了 2014 年參與式公共財政預(yù)算選民協(xié)商懇談會。在這次懇談會上，與會代表們共提出 86 條建設(shè)性的意見和建議。據(jù)此，鎮(zhèn)人民政府對涉及資金增減的預(yù)算項目進行重新調(diào)整。共調(diào)增預(yù)算項目 8 項，涉及預(yù)算資金 1875 萬元，調(diào)減預(yù)算項目 7 項，涉及預(yù)算資金5470萬元。
(四) 預(yù)算修正議案
《澤國鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》 第十三、十四和十五條規(guī)定：如果預(yù)算民主懇談之后，對政府預(yù)算的修改仍感到不滿意的話，在鎮(zhèn)人民代表大會舉行會議的議案截止時間前，五人以上鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名，可以向大會主席團提出預(yù)算修正議案。修正權(quán)限包括: (1) 削減， (2) 否決， (3) 增加，但必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預(yù)算平衡。在修正議案表決之前，議案領(lǐng)銜人應(yīng)先說明其理由和原因，然后圍繞預(yù)算修正議案進行大會辯論。修正議案一經(jīng)通過，鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)按此修改預(yù)算。
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