俄羅斯與IMF的合作關系論文
[內容提要]俄羅斯作為國際貨幣基金組織(IMF)的成員國，在享有自己相應的權利和義務的同時，又受到該組織的制約，雙方的合作關系一直是在磕磕絆絆中發展的。本文以俄羅斯加入國際貨幣基金組織10年采雙方相互關系的發展變化為基點，一方面，分析這種發展變化的過程和原因以及雙方合作關系的主要特點；另一方面，著重分析俄羅斯加入國際貨幣基金組織的有利因素和不利因素。在此基礎上，對國際貨幣基金組織在援助俄羅斯過程中出現的問題以及雙方的合作關系發展狀況，提出了自己的看法。
[關鍵詞]俄羅斯與IMF；相互關系；合作與制約
到2002年6月，俄羅斯加入國際貨幣基金組織(IMF)已滿10年。雖然早在蘇聯時期就開始加入IMF的談判，但由于西方一些主要國家的反對，直到1991年底解體之前，蘇聯加入IMF始終未能如愿以償。隨著蘇聯的解體，獨立后的俄羅斯于1992年6月便加入了IMF，而且同年就獲得了IMF的第一筆貸款。在上世紀90年代，IMF向俄羅斯提供的貸款總額為321億美元。
俄羅斯與IMF相互關系的若干特點
總的來看，近十多年來俄羅斯與IMF的相互關系既不斷發展也時而出現障褥。但由于IMF是重要的國際金融組織，在世界經濟發展中具有舉足輕重的作用，尤其是向經濟轉軌國家提供大量的貸款，以支持其經濟改革和向市場經濟轉軌，俄羅斯出于自身經濟利益的戰略考慮和經濟轉軌的需要，一直努力協調并改善與IMF的關系，使IMF對俄合作的信心增強并做出政策調整。國際貨幣基金組織總裁克勒于2001年10月第一次訪問俄羅斯的前夕就強調要改變對俄羅斯的信貸政策。他在談到IMF與俄羅斯的關系時說：“轉折關頭已到：IMF已經可以作為可信賴的顧問，而不是撥款的來源……我們認為，俄羅斯的現代經濟趨勢不會由于世界能源價格的可能下跌而發生改變。”他還指出：“如果有必要，IMF是會支持俄羅斯的”。
有資料認為，加入國際貨幣基金組織促進了俄羅斯的經濟穩定并推動了經濟改革，因為20世紀90年代初期俄政府制定的經濟綱領吸納了IMF專家和顧問們關于采取激進改革的建議，從而在90年代后半期有效遏制了惡性通貨膨脹，穩定了盧布匯率，消費價格的上漲速度由1994年的307．6％下降到1996年的47．7％和1997年的14．7％。而我們則認為，這種認識失之偏頗。事實上，雖然國際貨幣基金組織不遺余力地參與俄經濟綱領的制定，試圖推動俄經濟改革，但是它的“藥方”往往并不靈驗。俄學者認為，俄羅斯貨幣體系陷入混亂，就與IMF不無關系，因為俄羅斯于1992年實行的價格全面自由化，就是按IMF的“藥方”進行的。而且，“在巨額財政赤字和生產下降的情況下，廣大人民群眾在極短的時間內都變成了假百萬富翁。通過惡性通貨膨脹和盧布改值而使居民儲蓄化為烏有，這是俄羅斯實行‘休克療法’所付出的社會成本”。
另—方面，也是更為重要的，國際貨幣基金組織通過對俄的貸款，對其提出苛刻的政治經濟條件，試圖控制俄羅斯及其經濟轉軌方向。1995年，俄政府決定通過發行國債和使用127億美元的外國貸款這兩種形式來彌補財政赤字。為了能夠從IMF得到68億美元的貸款，俄在與IMF的談判中被迫接受了其提出的諸如繼續推進市場改革、改變財政貨幣政策、加快私有化和貿易自由化進程、遏制通貨膨脹、取消能源出口限額和許可證制度等干涉國家經濟主權的一切條件。不僅做出重大讓步和妥協，而且付出了沉重代價，“以使國際貨幣基金組織感到滿意”。而實際上，雖然俄羅斯一再屈從于IMF,且不得不按照IMF的指揮棒轉，但俄的舉動和表現并未能使國際貨幣基金組織感到滿意。直到后來葉利欽總統宣布取消專項出口制度，取消一切出口限額和一切關稅優惠，IMF才認為俄羅斯確有合作的誠意。此后，直至1998年8月俄羅斯金融危機爆發前，IMF向俄提供了多項較大數額的貸款。但在貸款協議中都對俄規定了嚴格的具有“威懾性的”條件，如在IMF限定的時間內取消石油和天然氣出口稅等。
盡管如此，金融危機爆發后，IMF對俄提供貸款的數額還是較前明顯減少了。雖然在金融危機之初IMF曾表示可以向俄羅斯提供總額達226億美元的資金援助，但這項援助計劃后來由于美國態度的改變而未能付諸實施，以至1999年初IMF一度中止了對俄的貸款。直到1999年7月，IMF才又正式決定要在一年半的時間內向俄提供45億美元的貸款。但俄能否取得貸款要視其滿足IMF提出的一系列苛刻條件的程度而定。這些條件包括：增加用“活錢”付款的比重，這個比重在動力和供熱與供水部門達40％，在鐵路運輸部門達65％；修改企業和銀行破產法；改革俄羅斯銀行，使其業務更具透明度；對俄羅斯儲蓄銀行和所有預算外基金進行獨立國際審計；實行公用事業改革，使公民支付的住宅公用事業服務費達到住宅公用事業服務的實際價值；實行土地改革，通過并實施能夠保證土地自由買賣的法律，等等。此外，在20世紀90年代，俄羅斯與IMF的信貸關系實際上形成了一種公式化的程序，俄政府每每要與IMF協調經濟綱領和規劃，才能獲得一定數量的貸款。即使從IMF那里得不到實際資金，IMF甚至也要求俄羅斯與其協調經濟綱領和規劃，而且規劃的控制權時常掌握在IMF的手中。
自2000年起，俄羅斯與國際貨幣基金組織的關系進入了—個新的發展階段，其突出特點有二：—是不僅IMF對俄貸款和提供貸款的程序有所改變，而且將提供貸款與俄羅斯的外債重組結合起來。二是注意穩定俄羅斯的外匯金融狀況。例如，出于外債重組的考慮，俄2001年預算擬從IMF獲得17．5億美元的貸款。實際上，由于石油價格上漲和國際收支平衡等有利因素，俄羅斯完全可以通過增加出口來獲得足夠的財政收入，本來用不著貸款，但如果IMF同意支付貸款，這對于俄與巴黎俱樂部進行債務重組的談判是至關重要的。因此，俄竭盡全力爭取IMF的貸款。2001年2月IMF同意向俄羅斯提供貸款，但條件是俄政府必須按照國際貨幣基金組織提出的標準和要求實行一系列改革，特別是提高財政的透明度。鑒于IMF的苛刻貸款條件，俄政府副總理兼財政部長庫德林表示，俄羅斯考慮了自己的能力，認為2001年可以不需要IMF的貸款，因而決定不接受其附加政治經濟條件的貸款，不與其簽訂2001年的合作協議，從而避免處于IMF的經常性監督之下。這表明俄羅斯想竭力擺脫IMF的左右和控制。雖如此，庫德林2001年2月在會見IMF代表團團長時，仍建議與IMF共同制定2001—2003年相互關系的長期經濟綱領。俄方認為，雖然IMF決定2001年不向俄羅斯提供實際資金，但雙方還可以進行“預防措施貸款”的談判。盡管這種貸款實際上只有在經濟形勢急劇惡化和石油價格下跌的情況下才能使用，但簽署貸款協議本身在關鍵時刻對俄有好處，因為俄在2003年償債高峰到來時應償還外債190億美元，如果有與IMF協調的經濟綱領和貸款協議，就可以同有關的債權人尤其是巴黎俱樂部進行外債重組談判。
國際貨幣基金組織2001年關于俄羅斯經濟的報告也指出，盡管俄羅斯保持了強勁的收支平衡勢頭，但近3年內其收支平衡還將出現“財政缺口”，因此，俄羅斯經濟若沒有國際貨幣基金組織的貸款和外國的財政援助就難以正常運轉。而且，用國際貨幣基金組織總裁克勒的話說，“俄羅斯是從盧布的低兌換率和很高的石油價格中得到了好處。如若經濟增長沒有結構改革做保證，俄目前國內出現的經濟增長的持續就得不到保障”。
盡管俄羅斯與IMF的關系時有麻煩，普京總統于2001年10月11日在克里姆林宮會見克勒時表示，俄希望在現有基礎上同國際貨幣基金組織改善和發展建設性的合作關系。他還指出，俄羅斯認為，同國際貨幣基金組
織的合作是俄羅斯經濟穩定和融入經濟全球化進程的實際步驟和重要保證。而且俄羅斯與IMF的合作已經進入—個新階段，這—階段的特點是，俄羅斯可以不借助于IMF的貸款而獨立制定計劃。俄羅斯還打算不借新債來償付一部分外債。不僅如此，普京還明確表示，俄準備于2001年開始提前償還IMF的貸款。克勒稱俄的這一舉動是重要和及時的，有助于國際貨幣基金組織保持國際金融的平衡。他認為，俄羅斯的經濟增長不可逆轉，因此俄羅斯沒有財政援助也照樣行得通。而且這種經濟增長越是穩定，盧布就會越快地成為IMF的結算貨幣之一。他還認為，俄羅斯不必付出特殊代價就能度過2003年的償債高峰。有資料顯示，截止到2002年1月1日，俄欠IMF的債務總額為75億美元，而2002年全年應償還15億美元。當年的前7個月，已累計償還了8．5億美元，8月份又分三次向IMF償債。而且俄決定向IMF提前償還將于2003年到期的27億美元的貸款。
俄羅斯加入IMF的利弊分析
總的來看，俄羅斯加入國際貨幣基金組織是利弊兼具。有利的因素主要是：
第一，加入國際貨幣基金組織能夠促使俄羅斯加快融入世界經濟和國際金融體系。眾所周知，IMF是經濟全球化發展到一定階段的產物，而且，它也隨著經濟全球化的不斷發展而發揮越來越重要的作用。因此，從一定意義上說，不加入IMF各國就難以真正融入經濟全球化進程，也難以向世界開放市場。俄羅斯正是在經濟全球化的大趨勢下，在經濟轉軌過程中發生嚴重經濟危機并面臨沉重債務負擔和支付危機的境況下正式加入IMF的。加入該組織后，俄不僅馬上開始實行盧布的有限兌換并統一外匯牌價，而且實行了某些國際資本流動業務的自由化，并且在加入IMF的當年即1992年就獲得了第一筆約10億美元的特別提款權貸款。此后，IMF對俄貸款數額不斷增加，最高時—年達到68億美元。這是俄羅斯積極參與世界經濟和世界貨幣金融體系的結果。
第二，俄羅斯加入IMF可以減輕外債壓力。俄政府與巴黎俱樂部和倫敦俱樂部都簽署了債務重組協議，從而減輕了聯邦財政償付外債的壓力。既不損害本國經濟利益和國家貨幣信貸體系，又能提高償債能力和支付能力，達到了雙重效果。尤其是IMF對俄羅斯支付能力的肯定，促使巴黎俱樂部在2001年10月召開的俱樂部大會上明確承認俄羅斯為享有全權的債權人伙伴。俄羅斯也首次既作為債務人，又作為債權人參加了這次大會。這對俄羅斯十分有利：雖然巴黎俱樂部目前仍不承認—些獨聯體國家和發展中國家對俄羅斯約350億美元的欠債，但它可能逐漸承認其中的一些國家對俄羅斯的債務。這樣，俄羅斯是以債權國并同時以開始提前償還貸款的債務國的雙重身份出現的。截止到2001年10月，俄羅斯對巴黎俱樂部的欠債總額達470多億美元，其中前蘇聯的債務為390億美元，俄羅斯的新債務為82億美元。
第三，作為IMF的成員國，俄羅斯可以積極參與IMF規則的制定，參與解決一些重大的問題，也能夠在國際貨幣基金組織董事會、國際貨幣基金組織國際貨幣金融委員會和國際貨幣基金組織——國際復興開發銀行發展委員會這類重要的機構中派駐代表，取得發言權。因為舉凡涉及國際貨幣金融體系的重要問題，包括穩定國際金融市場和防止世界貨幣金融危機等，均由這些機構做出決定并采取相關措施。
第四，加入IMF可以使俄羅斯充分利用該組織的人才資源和潛力，可以請其高級專家提供咨詢服務，并協助俄羅斯提高本國專家的業務水平。
從不利的因素看，俄羅斯加入國際貨幣基金組織并與其密切合作，會在一定程度上沖擊和削弱俄羅斯的國家經濟主權，使其在經濟事務中的獨立自主權力相對減弱甚至部分喪失。一般來說，國家經濟主權是指國家對本國經濟所擁有的最高領導權和決策權。根據這種權力，國家按照自己的意志決定對內對外經濟政策，處理國內國際一切經濟事務，不受外來干涉。但在經濟全球化條件下，尤其是加入為適應經濟全球化需要而成立的專門性國際經濟組織這類“超國家機構”，這種概念就會發生變化。國家完全按照自己的意志行使經濟主權而不受任何外來干涉和沖擊，已不可能。這在俄羅斯表現得尤為明顯。如上所述，國際貨幣基金組織與俄羅斯的合作，是以俄接受其干涉國家經濟主權的條件為前提的。早在2000年初，IMF就建議俄政府將1993—1997年間欠俄銀行的總額為5000億盧布(約相當于預算的50％)的非市場性債務改換成市場性債務，并投入市場自由流通，然后由政府償還。俄政府實際上并沒有其他資金來源來按市場原則償還這些債務，只能動用國家財政資金，這無疑會使本已捉襟見肘的財政雪上加霜。因此俄認為IMF缺乏建設性的態度，提出的要求難以完成。此外，雖然俄2001年的經濟綱領是與IMF協商的，但在執行過程中IMF又突然提出了整頓俄財政部與央行之間關系并提高預算透明度的要求。
不僅如此，國際貨幣基金組織還向俄羅斯提出了如下三項要求：—是俄羅斯金融體系要與發達國家的金融體系接軌，并按照加入IMF條件的規定，不能實行外匯限制，不加入歧視性的外匯協定，支持本國貨幣的可兌換性。二是要求俄羅斯不能采取多重匯率制，不能人為地阻止匯率的市場變化，應通過外匯干預來克服短時間的和偶然的市場行情波動，不能利用匯率形成機制獲得不公平的競爭優勢。三是要求俄羅斯增加信息透明度，保證向IMF定期提交有關國民經濟現狀和發展情況以及有關黃金外匯儲備量的可靠統計資料。而且為證明俄提交的統計資料的準確性，IMF要派代表在俄境內進行例行檢查，俄羅斯當局不得加以阻攔。
若干看法與評論
綜觀俄羅斯與國際貨幣基金組織經濟合作關系的發展可以看到，IMF在向受援國尤其是經濟轉軌國家提供貸款時所一貫注重的經濟穩定條件和金融基礎條件，如要求恢復并保持宏觀經濟平衡，開放市場并實行貿易自由化，實行緊縮的財政與貨幣信貸政策，抑制通貨膨脹，穩定貨幣等，都毫無例外地作為俄羅斯獲取貸款所必須遵守或達到的條件，甚至這些條件更為苛刻。但出于經濟轉軌和自身發展戰略的需要，俄羅斯只得委曲求全甚或不惜付出代價特別是容忍經濟主權受到干涉來爭取IMF的貸款。另—方面，IMF對俄羅斯的援助也常常是口惠而實不至，其向俄羅斯承諾的貸款時常由于種種原因而難以兌現。俄與國際貨幣基金組織的合作關系就是在這種錯綜復雜的情況下發展的。綜合本文以上所述，我們可以提出如下基本看法：
第一，國際貨幣基金組織開具的“藥方”對于穩定債務國的經濟和貨幣金融狀況并非總是有效。正如俄羅斯總統經濟問題顧問伊拉里奧諾夫指出的：“的確，當民族政府自身做它們認為自己需要做的事，而IMF的作用僅限于顧問級的咨詢和協商時，通常能得到很多結果。而當—個政府聽信了IMF的錯誤建議時，規劃和綱領時常會出大問題。”事實的確如此。IMF與俄政府共同制定的經濟綱領，在實施經濟轉軌戰略措施方面就存在著一定缺陷。為使俄羅斯盡快與國際金融市場接軌，迅速融入金融自由化進程，該經濟綱領規定的國際經濟關系和貨幣金融關系的自由化速度超過了國民經濟和貨幣體系的穩定速度。其直接后果是造成資本外逃并使俄經濟出現美元化趨勢。不僅如此，IMF還試圖通過降低關稅、實行國際貨幣和信貸關系的自由化來加速振興俄羅斯經濟，但實際效果并不理想，就連促使美國和其他發達國家對俄羅斯進一步開放市場的目的也沒有達到。
第二，盡管出現上述問題，國際貨幣基金組織在與俄羅斯的合作與往來中仍然既喜歡對俄指手畫腳，又常常提出和附加苛刻條件。2001年2月，俄羅斯政府與國際貨幣基金組織的談判無果而
終，就是因為后者提出的貸款前提是俄羅斯必須按照西方的要求改革銀行、稅收和自然壟斷部門，必須修改預算以保證償還債務。直至2002年4月，國際貨幣基金組織依然認為俄羅斯“還有許多方面尚未排上改革日程，而且能否貫徹落實這些改革都將面臨重大挑戰”。值得注意的是，俄羅斯與IMF的.關系還時常受到巴黎俱樂部的制約。IMF對外聯絡司司長曾直言不諱地聲稱，只有巴黎俱樂部認定與俄羅斯進行“建設性談判”這一事實，俄羅斯才有可能獲得IMF的貸款。這實際上等于宣布，IMF是否對俄給以貸款，既要取決于作為IMF主要出資國的美國，也要取決于巴黎俱樂部尤其是該俱樂部中作為俄羅斯主要債權國的德國。德國財長甚至威脅道，如果俄羅斯不能足額支付自己的債務，德國就要放棄俄羅斯與七國首腦的會晤。鑒于此，俄政府總理卡西亞諾夫聲明，俄羅斯政府打算提前向巴黎俱樂部償還—部分債務。政府副總理兼財政部長庫德林也指出，可以用國家預算資金來償還巴黎俱樂部的債務。
第三，俄羅斯同國際貨幣基金組織的關系正逐漸從被動走向主動，使這種關系沿著正常的軌道發展。這主要表現在：—方面，俄一改以往的做法，已經敢于拒絕IMF對其提供貸款時所附加的政治經濟條件，從而改變時常受鉗制的被動局面。與此同時，又開始主動提前償還IMF貸款，以積極發展同該組織的建設性合作關系。而且，僅提前支付27億美元的貸款，就能夠保證節約8000--9000萬美元的利息。另—方面，俄羅斯對國際貨幣基金組織的依賴性也正在逐步減少。例如，俄政府在制定經濟計劃時已不再把向國際貨幣基金組織借貸的因素考慮在內。而且俄羅斯今后將不會被迫與IMF共同制定本國的經濟計劃。當然，這里并不排除必要的合作，正如庫德林指出的，俄羅斯和IMF還準備共同預測俄未來三年的經濟發展，如果俄羅斯認為有必要，這種預測也可以轉換成為實際經濟計劃。而且一旦由于外部因素引起俄經濟形勢惡化時，仍需要IMF的支持。今后IMF對俄的間接控制，主要是按照國際貨幣基金組織章程的第四款，根據經常協商的情況來公布對俄的經濟觀察結果并做出相關結論。當然，這些公布的結果和結論會影響甚至左右外國投資者的行為，影響外國資本流入或流出俄羅斯。還應當指出，俄羅斯在與IMF的關系中不斷爭取主動且逐漸減弱對其依賴性，還表現為努力爭取不再成為其債務人。這些做法不但有利于維護自己的民族經濟利益，而且能夠提高人民群眾對政府的信任度，并為繼續進行改革和經濟轉軌奠定基礎。
第四，俄羅斯之所以決定提前償還IMF貸款和巴黎俱樂部的部分債務，一是迫于它們所施加的壓力以及它們在對俄提供援助問題上態度的改變，二是俄羅斯外債重組取得一定進展，三是由于國內經濟形勢持續好轉和貨幣金融狀況相對穩定，從而在一定程度上具備了償債的條件。2000年和2001年俄經濟增長迅速，GDP分別增長了9％和5％。而且聯邦財政收入增加并出現較大盈余，國際收支平衡。2000年俄羅斯對外貿易順差為607億美元，大大超過1999年361億美元的水平，2001年對外貿易順差也達到496億美元。連續幾年的外貿順差使俄央行的外匯儲備大幅增加，這些外匯儲備不僅提高了國家的支付能力，而且也能夠防止盧布市場匯率產生劇烈波動。上述因素是促成俄羅斯政府決定提前償還國際貨幣基金組織2003年到期的27億美元貸款和其他債權人債務的重要基礎，從而能夠減輕2003年償債高峰的壓力和消極影響。
第五，俄羅斯認為，美國以及巴黎俱樂部的主要成員德國對IMF信貸政策的影響和左右，是造成IMF對俄缺少建設性態度的重要原因，這在俄羅斯與IMF雙方于2000—2001年的談判中表現尤為明顯。基于此，俄于2001年調整了與IMF的信貸關系，決定不接受其貸款，IMF也停止向俄羅斯發放信貸資金。與此同時，巴黎俱樂部也拒絕2001年對俄外債進行重組。雖然國際貨幣基金組織和巴黎俱樂部的這些做法—方面對俄產生了不利影響，但另一方面又促使俄羅斯實行緊縮的財政貨幣政策，特別是大力增加外匯儲備。而增加外匯儲備就必須加大出口力度，從而又促進了出口的發展。總之，與IMF關系的起伏和波折迫使俄羅斯更加努力尋求依靠自己的力量發展經濟和實行經濟轉軌的途徑。
第六，美國是國際貨幣基金組織的最大出資國，因而在該組織中擁有決策權和重要發言權，左右著政策的制定。從一定意義上說，IMF的意志和政策取向受美國因素的影響很大。這一點在IMF與俄羅斯的相互關系中有比較明顯反映。美國一直試圖通過IMF的援助在一定范圍內控制俄羅斯及其經濟轉軌。如前所述，1998年俄羅斯金融危機爆發初期，美國在IMF對俄提供226億美元援助貸款問題上出爾反爾，最終導致這項援助計劃擱淺，就充分反映出美國出于其自身戰略考慮而對俄羅斯經濟和經濟轉軌的控制。
國際貨幣基金組織作為國際經濟合作和推進全球金融穩定的“超國家機構”，其作用和功能日益顯著。它向包括俄羅斯在內的經濟轉軌國家提供的貸款是所有國際金融組織和機構中最多的。從這個意義上說，國際貨幣基金組織還是在一定程度上對俄經濟轉軌和保持經濟穩定提供了必要支持。雖然俄羅斯對IMF的這種支持要付出犧牲部分國家經濟主權代價，但俄權衡利弊之后還是做出了與IMF合作的選擇。可以預見，俄羅斯與國際貨幣基金組織的經濟合作關系今后仍會在矛盾、摩擦與協調中不斷得到發展。