解決公共政策實(shí)施中收益與成本分布不均衡的有效途徑論文
摘要：公共政策的本質(zhì)是社會(huì)公共利益的集中反映，公共政策的數(shù)量和質(zhì)量如何已經(jīng)成為衡量現(xiàn)代政府公共行政能力大小的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府在公共政策的實(shí)施過(guò)程中會(huì)形成政策收益與成本的不均衡分布，這種不均衡分布的存在有其合理性和必然性，但這種不均衡會(huì)導(dǎo)致政府權(quán)威的喪失。因此，必須對(duì)公共政策中收益與成本不均衡分布的原因進(jìn)行分析，并采取相應(yīng)的對(duì)策，將其控制在合理的范圍之內(nèi)，從而確保政府權(quán)威的持續(xù)存在，使政府的公共行政能力得到持續(xù)增強(qiáng)。
關(guān)鍵詞：公共政策;收益;成本;不均衡
1.公共政策中存在收益與成本分布不均衡
從公共政策的性質(zhì)和功能來(lái)說(shuō)，公共政策帶來(lái)的利益與公共政策支付的成本并不需要也很難集中到同一社會(huì)群體身上，公共政策中收益與成本分布的不均衡具有一定的必然性。
1.1公共政策固有的缺陷
公共政策本身所固的缺陷也是導(dǎo)致政策收益與成本不均衡現(xiàn)象存在的一大因素。迄今為止，人類社會(huì)尚未出現(xiàn)十全十美的決策機(jī)制。阿羅定理所揭示的循環(huán)投票現(xiàn)象表明了綜合社會(huì)公共利益的不可能性。
1.2有限的政策資源
資源的支持是政策制定的基礎(chǔ)。政府制定政策時(shí)所依靠、利用的資源主要包括經(jīng)濟(jì)總量、技術(shù)水平、信息容量、人力資源、政府權(quán)威、主導(dǎo)意識(shí)形成以及民意認(rèn)同，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響政策制定的主要因素。政策資源是有限度的，其消耗不能超過(guò)社會(huì)本應(yīng)支持的成本，否則導(dǎo)致政策的有效性弱化，政策體系的整體效率就會(huì)下滑。
1.3源源不斷的政策需求
政策需求急劇增加的兩個(gè)重要原因就是千變?nèi)f化的政策環(huán)境和日益增多的利益團(tuán)體。政策環(huán)境對(duì)政策主體提出訴求并限制政策主體的行動(dòng)。當(dāng)政策環(huán)境發(fā)生變化后，政策主體仍沿用原本政策解決新的問(wèn)題，就難免落入俗套，導(dǎo)致收益與成本的不均衡。日漸增多的利益集團(tuán)為了各自的利益會(huì)通過(guò)多種渠道不斷向政策制定機(jī)構(gòu)施加壓力，表達(dá)政策愿望、提出政策訴求。因此，有限的政策資源不能滿足所有政策的所有需求，從而使一部分政策客體產(chǎn)生收益與成本的不均衡。
2.公共政策中收益與成本分布不均衡存在的主要原因
2.1對(duì)公共利益的追求與維護(hù)公共利益是一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)和最終目的，然而政策要使得社會(huì)每一個(gè)集團(tuán)都獲得利益是比較困難的。政府作為社會(huì)利益的集中代表者，國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行者和公共政策的制定者，是各種不同利益群體的共同訴求對(duì)象。政府必須建立一定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)平衡不同的政策訴求。公共政策應(yīng)立足于發(fā)展的角度，著眼于社會(huì)的根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，為了維護(hù)和追求這樣的利益，不得不暫時(shí)讓一部分政策客體付出更大的成本。比如當(dāng)前在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)保障等方面的政策調(diào)整，無(wú)疑會(huì)損害一部分人的利益，但為了使政策順利推行，應(yīng)做到使政策盡量能夠?qū)Υ蠖鄶?shù)人有益。在公共利益的處理上，政府決策水平應(yīng)集中表現(xiàn)在發(fā)掘相同點(diǎn)、平衡不同利益需求的能力上，通過(guò)一種合理的政策序列的設(shè)計(jì)和安排，既保證公眾的利益一致，又能夠最大限度地滿足最大多數(shù)公眾的`利益需求，還能顧及少數(shù)公眾的特殊利益。
2.2對(duì)社會(huì)中弱勢(shì)群體的扶持
無(wú)論人們多么強(qiáng)調(diào)社會(huì)平等，無(wú)論采取哪一種公共政策，社會(huì)公共生活中的地位不平等現(xiàn)象都客觀存在。由于種種原因，各種利益集團(tuán)發(fā)言權(quán)的大小不同，公共政策的中所體現(xiàn)的利益傾斜度就大小不一。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，在人們追求自身利益最大化的同時(shí)，會(huì)因道德或其他動(dòng)因，在某些場(chǎng)合顯示出對(duì)社會(huì)中弱者的關(guān)心和扶持。目前，我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)利益關(guān)系進(jìn)行著大調(diào)整。所以，出于對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值觀的提倡，政府會(huì)主動(dòng)采取相應(yīng)政策以維護(hù)弱勢(shì)群體的利益。
事實(shí)上，這會(huì)對(duì)公共政策客體的收益與成本的不平衡產(chǎn)生影響。
2.3政府自身利益的驅(qū)動(dòng)
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府也是多元利益主體之一，也要尋求自身的最大利益。作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)行為組織，政府由若干成員組成，每個(gè)成員的利益以及他們的總體利益是借政府的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。政府中的個(gè)體也是經(jīng)濟(jì)人，都天生地追求自身利益的最大化。由于政府機(jī)制不能以盈利為目的，所以對(duì)政府及官員的物質(zhì)激勵(lì)非常有限，他們常常被置于"公仆"的地位而不能明目張膽地追求自身經(jīng)濟(jì)利益，這就迫使他們采用其他方式實(shí)現(xiàn)自己的利益。如政府規(guī)模的最大化、部門支出的增長(zhǎng)等都是政府追求自身利益的擴(kuò)張行為。這種人為的、主觀的選擇特征，必然使公共政策在分配社會(huì)利益時(shí)帶有明顯的傾向性。
3.處理公共政策中的收益與成本分布的不均衡的對(duì)策分析
公共政策中收益與成本的合理適當(dāng)不均衡分布是必然的，若嚴(yán)重失衡，則會(huì)違背公共政策的本質(zhì)，因此必須采取措施確保公共政策中收益與成本的不均衡分布處于一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶畠?nèi)。
3.1給予受損的社會(huì)群體合理的利益補(bǔ)償由于國(guó)家宏觀規(guī)劃和戰(zhàn)略選擇使一部分政策客體做出巨大犧牲，政府應(yīng)當(dāng)注意調(diào)整政策，使獲益與成本的不均衡度限定在合理的范圍內(nèi)，同時(shí)應(yīng)改善因戰(zhàn)略選擇而人為制造的利益成本分布不均的狀況。對(duì)于政府因維護(hù)公共利益，通過(guò)政策調(diào)整利益關(guān)系而抑制了一部分人的利益需求，政府應(yīng)對(duì)這一部分因政策而失利的受損者進(jìn)行合理補(bǔ)償。
3.2限制不公正的政府行為
政府受自身利益驅(qū)使而制定的收益與成本不均衡的政策，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的經(jīng)濟(jì)人特征。社會(huì)主義國(guó)家的政府無(wú)疑是代表廣大人民群眾的根本利益的，但如此不能忽視政府部門及其工作人員對(duì)自身利益的追求，應(yīng)該承認(rèn)其合理的自利動(dòng)機(jī)，對(duì)其應(yīng)有的權(quán)益給予充分保障，這樣才能調(diào)動(dòng)其積極性。同時(shí)，要建立完善合理的政府利益約束機(jī)制。
第一，政治約束。主要包括憲政約束。憲政制度是確保國(guó)家能夠忠實(shí)代表公共利益的關(guān)鍵。政府行為必須限定允許的范圍內(nèi)。民主約束。政府利益必須受民主約束，這是政府利益合法、合理的前提。
政府接受人大的監(jiān)督和約束，既保證了政府利益的自主性質(zhì)，又使自主性保持在限度內(nèi)，接受社會(huì)制約，獲取社會(huì)的支持。
第二，經(jīng)濟(jì)約束。主要包括財(cái)政約束。現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度的建立有效地約束了政府的財(cái)政收支，在一定程度上制約了政府利益的擴(kuò)張。分配約束。政府既是利益分配和調(diào)節(jié)的主體，也是客體，政府也有其相對(duì)獨(dú)立的利益。這就要求政府在利益分配中，堅(jiān)持政務(wù)公開(kāi)，自覺(jué)接受法律監(jiān)督，堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平的分配原則，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)和優(yōu)化機(jī)構(gòu)和人員。
第三，建立政府自律的工作機(jī)制。一是行政責(zé)任機(jī)制。指依據(jù)政府行政職能和政府公職人員職責(zé)建立起來(lái)的行政責(zé)任和行政權(quán)力、政府利益相結(jié)合的系統(tǒng)。二是行政效率機(jī)制。行政效率是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其行政人員從事政府行政的結(jié)果的度量和評(píng)價(jià)行政效率最基本的標(biāo)準(zhǔn)。
第四，重構(gòu)政府自律的行政體制。重構(gòu)政府自律的行政體制的途徑在于創(chuàng)新和改革，一方面要?jiǎng)?chuàng)新和改革行政管理體制。行政管理體制要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向，行政活動(dòng)不能違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，政府利益不能違背和超越市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則，更不能借助政府行政手段追求政府利益。行政組織改革方面，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制上應(yīng)以職能和效率為中心。另一方面要注重行政活動(dòng)法制化。確立政府行政的權(quán)力行使規(guī)則和程序規(guī)則，保證行政權(quán)力行使不超出必要的限度，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場(chǎng)主體的目標(biāo)。
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