教育公平視野下民族地區教育發展問越研究論文
[摘要]目前，民族地區教育仍然是我國教育的薄弱環節，其在發展中存在許多問題。對烏江流域民族地區教育發展的田野調查發現，民族地區教育在發展中存在的問題具體表現為：辦學條件普遍較差，教育基礎設施建設落后；師資數量不足，素質相對較低，教師結構不合理；學校教育中民族文化、地域特色不明顯。這些問題的解決需要地方政府綜合考慮各種因素。充分利用國家各項扶持政策。改善學校辦學條件，改進教育教學工作；改革中等教育結構，增強職業教育吸引力；合理調整城鄉中小學布局，提高義務教育辦學效率；同時突出“大雜居、小聚居”民族地區教育發展特色。
[關鍵詞]教育公平；教育均衡發展；烏江流域民族地區
(公開征求意見稿)中把促進公平作為國家基本教育政策，并且承諾，教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平。近年來，黨中央、國務院把教育放在優先發展的戰略地位，有力地推動了教育發展，教育的公平度也有了顯著提高。但是，由于受自然環境和經濟發展水平制約，民族地區的教育發展水平與全國教育整體水平相比仍有很大的差距。為此，筆者選取烏江流域民族地區進行了三年的田野調查，以探索教育公平視野下民族地區教育發展的對策。
一、烏江流域民族地區教育發展存在的主要問題
烏江流域是指烏江干流及其眾多支流流經的地域及附近地區。由于這些地區絕大部分屬于民族聚居區，故將其稱作烏江流域民族地區。雖然新中國成立特別是改革開放以來，烏江流域民族地區教育發生了翻天覆地的變化，但是從教育公平視角看，該地區教育發展仍然存在著很多問題。
(一)教育基礎設施落后，辦學條件比較差
與其他地區相比，烏江流域民族地區普遍存在著辦學條件較差(除貴陽、遵義等中心城市和部分重點高中外)、教育基礎設施建設落后的問題，具體表現為校舍建設面積不足、危房率較高、學校教學生活配套設施不全等。以貴州省威寧縣為例，該縣小學現有校舍面積295318平方米，生均1.6平方米，其中危房30500平方米，危房率10.4％；初中校舍面積121860平方米，生均2.5平方米，其中危房17200平方米，危房率15.8％。很多鄉鎮村辦小學沒有校舍，有的租借民房，村辦小學基本無法維持。再如，鎮雄縣全縣28個鄉鎮中，有1個鄉無中學，21個初級中學無寄宿制項目。要實現“普九”目標，鎮雄縣小學尚缺校舍53，71萬平方米，初中尚缺校舍55，87萬平方米。而且全縣中小學有D級危房156982平方米，有28所農村寄宿制項目學校沒有廁所、食堂、實驗室等配套設施。這反映出烏江流域民族地區不但校舍嚴重緊缺，而且現有學校中基本的教育教學設備也嚴重不足，不能滿足基本的教學需求。
(二)師資數量不足，素質相對較低，教師結構不合理
烏江流域民族地區存在教師數量不足的現象，如鎮雄縣小學專任教師缺501 1人，中學專任教師缺1881人；威寧縣小學專任教師缺2986人，中學專任教師缺2316人。同時教師隊伍素質相對較低，教師結構不合理。受編制所限，許多地區教育行政部門不能引進新教師，導致教師年齡結構失衡。這又加劇了教師隊伍素質低下、結構不合理的狀況。
2007-2008年，筆者對該地區8617名農村中小學語文教師進行測試(測試用題有兩類：一是公民基本科學素養問卷，二是中小學語文課本涉及到的科學文化知識)。測試結果是，100％被測教師的科學素養不達標(按中國科學技術協會制定的標準)，高達70％的被測教師的科學文化知識不及格。同時，筆者又隨機跟蹤了119名教師的120節課堂授課情況。在對課堂實錄進行分析研究后發現：課堂上有明顯知識性錯誤的教師達79％；普通話不過關、書寫筆順不對的教師高達90％。
(三)區域內部教育發展不均衡，農村優質教育資源缺乏
在烏江流域民族地區，城鄉、縣市之間教育發展不均衡的現象普遍存在，甚至各階段教育之間發展也不平衡；農村優質教育資源匱乏，學校輟學率居高不下。在調查的兩所學校中，一個是城市重點初中，高級教師占教師總數的45％；另一所農村學校有教師78人，高級職稱一個都沒有，中級8檔及9檔各有2人，10檔有14人，其余均為初級職稱。城鄉之間教師資源的差異，導致城鄉教學質量差別很大(見表1)。
(四)學校教育中民族文化、地域特色不明顯
烏江流域民族地區有著豐富的民族傳統資源，該地區的教育理應突出“民族特色”。但是，該地區在將民族文化引進學校課堂時，具有很大的隨意性和應景性，缺乏連續性、穩定性；發展民族教育缺乏明確的目標、任務、政策，沒有專項民族教育經費，且對民族教育的研究和指導也不夠。在走訪的14所民族中小學，筆者發現這些學校把民族傳統文化課程變成了“節日”課程，變成了迎接上級檢查的活動課程。與此同時，許多具有民族、地域特色的教育情境及素材被閑置，如絕大部分民族教育器材常年放在“庫房”里，利用率非常低。多數民族學校從教學內容到辦學模式都沒有特色，除在校名上冠以“民族”二字外，其他r方面t殳有什么區別。
二、產生問題的原因分析
(一)地理條件制約
烏江流域地形山高坡陡，人口分布較為稀疏，使得學校布點分散，校均規模偏小，辦學效益低下，嚴重阻礙了教育的發展。例如，普定縣補郎苗族鄉轄16個行政村、106個村民組、408個自然村寨，全鄉有中學1所、村級完小8所、初小3所、教學點2處。即使這樣，學生上學走一兩個小時的現象還普遍存在。到2008年，這里仍然有辦學點2462個。由于辦學點過于分散，有限的教育資源不能發揮最大的合力，使整體的教育效益受到很大影響。
(二)教育欠賬過大，成為教育發展的阻力
新中國成立后，雖然國家加大了對民族地區的扶持力度，但是由于社會發展整體跟進不足，教育發展仍然十分緩慢。烏江流域近60％的縣為國家扶貧重點開發縣，由于民貧財弱、貧困面大、貧困程度深，不少學生無法完成學業。例如，在隨機選取的11個縣中，區縣級財政負責部分的教育債務仍未結清，被調查的每個區縣都有超過千萬的教育債務，個別區縣債務接近3億元。沉重的債務負擔嚴重制約了當地教育的發展。
(三)影響烏江流域民族地區教育發展的主觀因素
除經濟發展水平、地理環境等客觀因素外，烏江流域民族地區教育發展緩慢也受到教育內部一些因素的制約。
1 教育過程中的精英價值取向和學校布局中的城市中心取向，使得優質教育資源向少數區域或群體集中
20世紀50-60年代，為了實現工業化目標，在當時教育投資有限的條件下，國家實行精英主義教育，設立了一批重點中小學，以為高等學校輸送“尖子”。這在當時的社會背景下具有某種歷史合理性，但今天重點學校制度存在的問題日漸顯露出來。而烏江流域民族地區還是按照傳統的做法，突出重點，打造名牌。層層設置的“重點”學校加劇了教育領域內部資源配置的失衡，導致區域內學校之間差距不斷擴大，產生出一大批“薄弱學校”。甚至在義務教育階段，該地區就奉行培養尖子生，為上級學校輸送人才的精英教育，使得義務教育階段重點學校與非重點學校分治。這種人為的義務教育階段學校等級化的制度，不但違背了平等對待每一個學生的宗旨，而且加劇了升學競爭，無形中強化了應試教育，使義務教育畸形化。
同時，烏江流域民族地區表現出特有的“城市偏好”。長期以來，許多地方實行縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學的“三級辦學”體制，形成了普通高中集中在城市和縣鎮的局面。調查發現，就讀普通高中的城鎮戶口學生走讀，而農村戶口學生則要住宿。農村孩子上高中的支出大增，這既加劇了農村孩子的升學困難，也成為農村初中生流失、輟學比例居高不下的一個原因。以貴州省2008年9月30日公布的普通高中(公辦)收費辦法為例，僅就學費一項，一類示范高中就比一般高中高出5倍。而且大部分區縣還有這樣一個政策，即優秀的農村教師可以通過考試進城。這使農村學校的骨干教師大量流失，加大了城鄉學校教師隊伍的差距。
2 教育主管部門對教師的管理日益被邊緣化，教育中民族文化、地域特色嚴重弱化
筆者所調查的35個農村區縣在教師管理體制方面，都不同程度地存在著教育行政部門權力失位的現象。教師的選拔、錄用、職務評聘等權力均被集中于上一級人事部門，學校及其主管部門沒有自主權，教育主管部門對教師的管理日益被邊緣化。 由于教育主管部門及學校“被放棄”，了大部正當權利，其自身的優勢及特色未能充分發揮。一是由于編制等方面因素的制約，在具體教學安排中出現了“教非所學、職稱系列與所教學科不一致”現象。有一所學校，什么專業都有，但是有45％的教師不教所學專業；有的學校教師學科分布不平衡，個別學校小學英語、科學等專業教師嚴重缺乏，無法正常開課；很多教師要跨學科、跨專業進行教學。這些問題嚴重影響到教育教學質量。二是課程設置上沒有體現民族特色。烏江流域有著多種自然風貌、立體的自然生態及不同的少數民族文化，這為學校提供了豐富的教學資源。學校可以將符合當地環境條件和生產要求、體現當地特色的知識和技術作為教學內容的一部分，如折疊、剪紙、編織、刺繡、蠟染、烹飪、果樹栽培等，但是學校沒有這樣做，甚至有的民族教育特色學校，也只有在上級檢查的時候才開展民族特色活動。
3 教育結構不合理，雙語教學步履艱難
目前，烏江流域民族地區的教育以普通教育為主的局面并沒有多大變化，仍然存在許多薄弱環節，結構不夠合理。首先，該地區初級中學少。如務川自治縣15個鄉(鎮)只有6所初級中學，有9個鄉(鎮)沒有初中。其次，學校結構不合理。在烏江流域，農村三教的比例是：成人教育約占0.5％，職業教育占12.4％，普通教育占87.1％。普通中等教育遠遠大于中學職業技術教育。如一個人口130萬的大縣，接受職業教育的學生才300多人，根本無法滿足就業結構轉換對勞動力技能和素質的需求。這種不合理的中等教育結構只能造就大量“升學無望，致富無門”的農村青年，影響了農村經濟社會的發展。
同時，由于烏江流域民族地區少數民族人口分布整體上是“大雜居、小聚居”狀態，大部分少數民族是只有語言，沒有文字。民族語言文字在民族教育中面臨著雙語教學的問題，而目前這方面的`師資比較缺乏，教材等方面也遇到不少困難。在少數民族聚居地區，漢族或其他少數民族不懂當地主體少數民族語言的現象很普遍。雙語教師極其缺乏，雙語教學步履艱難。以開展雙語教學較好的松桃縣為例，該縣只有6個鄉(鎮)12所學校開展雙語教學，僅占全縣小學總數的3％。語言障礙成為制約民族地區提高教育質量的重要因素。
三、促進烏江流域民族地區教育發展的對策
烏江流域民族地區教育要努力克服歷史和地理環境的不利因素，充分爭取并利用現有政策借勢而上，從而促進區域教育的可持續發展，推動教育公平。
(一)用好、用足中央的各項扶持政策
充分利用好“新農村建設”政策，認真實施“農村寄宿制學校建設工程”，使學校辦學設施明顯改善。國家加大義務教育投入力度是國家的責任。但是，怎么用好中央的投入則是地方政府的責任。各級政府要把教育投入的錢用到刀刃上，切實提高教育質量，推進教育公平。筆者認為，如何用好新增教育投入比增加教育投入本身更重要。地方政府要避免教育經費被浪費、挪用，也要防止教育經費只為重點學校錦上添花，不為薄弱學校雪中送炭的現象。從教育公平與效率的角度講，地方政府與教育部門應該把新增義務教育投入向薄弱學校傾斜，改變過去一些地方政府基于教育政績的需要，把有限的財力用在名校身上的做法。
這里需要注意的是，用于改造薄弱學校的經費不是來自對其他學校教育撥款的“擠出”。而應主要來自于新增教育經費、專門用于改造薄弱校的教育附加費、上級財政的專項轉移支付以及來自優質學校的對口支援經費等方面，對此，我們要建立薄弱校資金籌集和補償長效機制，逐步推進校際均衡。
在師資隊伍建設上，要認真落實好2009年2月23日教育部、財政部、人力資源和社會保障部、中央編辦聯合印發的《關于繼續組織實施“農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”的通知》的精神，全面實施“大學生西部志愿者計劃”“農村教師特設崗位計劃”“農村教育碩士”專業學位計劃。這些計劃所需費用大都是由中央財政負擔的，因此要充分利用這一有利時機，盡可能多地申請崗位，接受相關人員，并提供相關的條件使這些志愿者能夠走到農村中小學，以充分發揮他們的作用。
(二)改革教育結構和評價機制
在類似烏江流域這樣經濟欠發達的內陸民族地區，改革教育結構和評價機制實為必要。
首先，要改革中等教育結構，增強職業教育吸引力。提高職業教育的學歷層次，通過中考制度改革(科目對應、分值相等、內容區別)，選拔出職業能力強的學生到職業高中就讀，形成“職業高中”“高等職業學校”“應用性本科院校”“專業學位研究生教育”的直通車教學、升學模式。也就是說，讀職業學校也可以正常達到博士學位，為生產一線培養高層次人才。
其次，改革評價機制。要改變一直以來教育部門對學校評價存在的偏頗，即主要看學科競賽、辦學水平、師資力量、人均分，評估項目重點放在學生考試成績上，尤其是升學率上，升學率的高低決定了一個學校發展快慢的命運，以切實推進評價機制改革，從操作層面上推進素質教育。筆者建議，把原來的評估學校分成評估政府和校長、教師兩部分，評估政府看投入與監管，評估校長看是否執行了教育方針和政策，評估教師看是否做到了教書育人。同時要把評估的重點放在課堂上；放在對教師的監管上。
(三)合理調整城鄉中小學布局，提高義務教育辦學效率
實施中小學布局調整工作是加快推進義務教育均衡發展的必由之路。隨著烏江流域民族地區的大開發，其城鎮化進程加快，城鎮人口越來越多，使城鎮學校學生爆滿，城鎮學校供需矛盾日益突出。而農村學校學生卻越來越少，合校、并校是必然趨勢。針對這些情況，烏江流域民族地區政府要遵循教育規律，根據人口和城鎮發展趨勢，構建學校布局新框架；要從實際需要及區域發展綜合考慮，建設好山區村校；要解放思想，采取靈活的政策解決農村學生就學問題，比如免費提供交通工具，使學校上課能夠基本規模化，從而提高教育效率和綜合效益。
(四)突出“大雜居、小聚居”民族地區教育發展特色
根據烏江流域經濟建設和社會發展的要求以及學生發展的需要，學校可以有意安排烏江流域民族經濟和民族傳統文化的教學內容，以為振興烏江流域民族地區民族經濟和特色產業服務。同時，要大力發展遠程教育，提高民族地區教育效益。現代遠程教育不受時空限制，教學信息交互性強，教學資源豐富，可以充分發揮學習者的主體性，促進城鄉教育資源共享，實現資源的優化配置和綜合利用，進而提高民族地區農村教育效益和質量，提高少數民族人口素質。
同時，培訓一支數量足、質量優，既懂民族傳統文化又有現代科學素質的教師隊伍對于搞好雙語教育至關重要。所以，烏江流域民族地區要努力辦好當地師范學院，造就一支民族語言和漢語兼通的少數民族教師隊伍，以全面推進民族地區的素質教育。