對(duì)績(jī)效預(yù)算實(shí)施步驟的設(shè)計(jì)論文
【摘要】績(jī)效預(yù)算是政府公共支出管理的一項(xiàng)重要制度,其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的預(yù)期和目標(biāo),以及目標(biāo)與結(jié)果的結(jié)合,以提高財(cái)政資金使用的有效性和政府公共支出管理水平。實(shí)施好預(yù)算績(jī)效管理有利于解決我國(guó)傳統(tǒng)預(yù)算管理中責(zé)任不清、透明度低、效率低下等問(wèn)題。因此,對(duì)績(jī)效預(yù)算實(shí)施步驟的設(shè)計(jì)意義重大。
一、實(shí)施好績(jī)效預(yù)算的重要性
(一)量化政府責(zé)任,改善政府與公眾關(guān)系
績(jī)效預(yù)算的顯著功能在于,它要求部門將每年的支出與績(jī)效掛鉤,注重產(chǎn)出與投入比例。這種對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)的體制,使政府對(duì)人有了清楚的交待,納稅人也可以對(duì)政府提出異議或肯定政府的成績(jī),尤其有助于政府與公眾建立“雙向溝通機(jī)制”,從而建立起相互信任的良好關(guān)系。
(二)提高預(yù)算資金的使用效率
績(jī)效預(yù)算的本質(zhì)在于增強(qiáng)財(cái)政資源分配與政府各部門績(jī)效之間的聯(lián)系,從而提高財(cái)政支出的科學(xué)性、規(guī)范性。其結(jié)果是公共部門有了責(zé)任機(jī)制,各部門會(huì)將每年要實(shí)施的計(jì)劃列出,并按其優(yōu)先性做出排列,項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中和結(jié)束后都可以利用績(jī)效評(píng)估來(lái)對(duì)其做出改變,從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
二、我國(guó)績(jī)效預(yù)算實(shí)施的現(xiàn)狀
(一)實(shí)施的現(xiàn)狀
目前,在財(cái)政部預(yù)算司研究制定的《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法》指引下,我國(guó)已有大部分的省、市、區(qū)正在穩(wěn)步的實(shí)施績(jī)效預(yù)算的改革,其中有些已經(jīng)取得了可喜的成果,為我國(guó)推行績(jī)效預(yù)算總結(jié)了寶貴的,為績(jī)效預(yù)算在我國(guó)的進(jìn)一步推廣留下了基礎(chǔ)。
(二)存在的問(wèn)題
1.預(yù)算的資源配置效率低下,缺乏資金追蹤問(wèn)效機(jī)制,缺乏有針對(duì)性的.制度規(guī)范。
2.政府職能轉(zhuǎn)變滯后給實(shí)施績(jī)效預(yù)算帶來(lái)現(xiàn)實(shí)和制度上的障礙,我國(guó)財(cái)政資金管理人員配置不足,知識(shí)結(jié)構(gòu)的陳舊,難以滿足績(jī)效預(yù)算的要求。
3.把預(yù)算支出過(guò)程的管理等同于預(yù)算支出的績(jī)效管理。預(yù)算支出管理進(jìn)行了了多項(xiàng)改革,如實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度等等。這類改革對(duì)提高預(yù)算支出效率有一定的作用,但這屬于政府對(duì)預(yù)算支出生產(chǎn)過(guò)程管理的改革而不是預(yù)算配置資源的范疇。
三、充分借鑒西方先進(jìn)觀點(diǎn)
(一)確保績(jī)效信息和資料的可信性
美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是,在績(jī)效預(yù)算改革中,戰(zhàn)略規(guī)劃、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制訂都是以部門為主,并征求其他績(jī)效管理者、技術(shù)專家的參與,OMB、財(cái)政部門等預(yù)算管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)。
(二)注意培養(yǎng)績(jī)效管理人員
實(shí)施績(jī)效預(yù)算要求培養(yǎng)一批懂專業(yè)、懂管理的人員隊(duì)伍,這是推行績(jī)效預(yù)算的先決條件。美國(guó)政府一直比較注意對(duì)公共管理人才隊(duì)伍的培養(yǎng),OMB每年都要在培訓(xùn)績(jī)效管理人員上花費(fèi)大量的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)。
(三)財(cái)政法體系不健全
目前我國(guó)預(yù)算管理還處于階段,財(cái)政法體系不健全,各級(jí)政府的法律遵從度很低,合規(guī)性差,利機(jī)構(gòu)和民眾還不能對(duì)政府的預(yù)算活動(dòng)加以有效監(jiān)控,因此我國(guó)目前尚不具備全面推行績(jī)效預(yù)算的條件和環(huán)境。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的績(jī)效預(yù)算經(jīng)驗(yàn),首先在預(yù)算管理引入績(jī)效管理理念和某些做法,同時(shí)積極進(jìn)行制度環(huán)境建設(shè)、相關(guān)技術(shù)的研發(fā)及績(jī)效管理人員和文化的培養(yǎng),為未來(lái)進(jìn)行績(jī)效預(yù)算改革準(zhǔn)備必要的條件。
四、對(duì)我國(guó)實(shí)施績(jī)效預(yù)算步驟的設(shè)計(jì)
我國(guó)的部門預(yù)算已經(jīng)推行了近十年,各級(jí)政府已基本熟悉部門預(yù)算的編制程序,因此,可以在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上推行績(jī)效預(yù)算的改革,按照“先進(jìn)行試點(diǎn),最后再全方位推行”的思路實(shí)施,逐步構(gòu)建過(guò)程與結(jié)果相結(jié)合、效果與效率相結(jié)合的預(yù)算編制模式,這一過(guò)程的實(shí)施如下:
(一)選擇部分項(xiàng)目支出較大的部門實(shí)行績(jī)效預(yù)算的試點(diǎn)改革
在全面推行實(shí)施績(jī)效預(yù)算之前,有必要對(duì)績(jī)效預(yù)算的運(yùn)行狀況及具體作用進(jìn)行試點(diǎn)探索,我們可以選擇項(xiàng)目支出較大的農(nóng)業(yè)、科技等部門進(jìn)行試點(diǎn),先從具體項(xiàng)目的績(jī)效考核開(kāi)始,運(yùn)用績(jī)效預(yù)算的原理來(lái)指導(dǎo)部門預(yù)算,引入政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)制度來(lái)優(yōu)化部門預(yù)算。具體步驟如下:
1.財(cái)政部門要負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制方法,規(guī)定項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算的程序、目標(biāo)、主體、內(nèi)容和方法,建立項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)制度及其框架體系,構(gòu)建部門績(jī)效項(xiàng)目庫(kù),其主要內(nèi)容應(yīng)包括部門事業(yè)發(fā)展的總體計(jì)劃、項(xiàng)目的內(nèi)容、項(xiàng)目的滾動(dòng)計(jì)劃、項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)效益、達(dá)到目標(biāo)所需的撥款。
2.各部門根據(jù)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制方法和部門績(jī)效項(xiàng)目庫(kù)編制年度預(yù)算。
3.年度終了各部門根據(jù)年度預(yù)算執(zhí)行情況向人大提交項(xiàng)目績(jī)效報(bào)告。為充分體現(xiàn)項(xiàng)目支出的責(zé)任,報(bào)告內(nèi)容應(yīng)包括部門工作目標(biāo)的戰(zhàn)略計(jì)劃執(zhí)行情況及績(jī)效目標(biāo)的年度執(zhí)行情況,要對(duì)實(shí)際取得的績(jī)效成績(jī)和年度績(jī)效計(jì)劃中的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行比較;對(duì)沒(méi)有達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目說(shuō)明原因,列出將來(lái)完成績(jī)效目標(biāo)的計(jì)劃和時(shí)間表;如果某個(gè)績(jī)效目標(biāo)是不實(shí)際或不可行的,要說(shuō)明改進(jìn)或終止目標(biāo)的計(jì)劃。
4.政府委托財(cái)政與部門對(duì)政府各部門的支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。
5.由政府根據(jù)內(nèi)外部績(jī)效考評(píng)結(jié)果做出獎(jiǎng)懲,對(duì)于年度項(xiàng)目績(jī)效或是事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃完成較好的部門給與獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)于指標(biāo)完成不好的部門,根據(jù)情況消減直到取消該項(xiàng)目的預(yù)算。
(二)總結(jié)上一步的經(jīng)驗(yàn)并在所有部門的內(nèi)部實(shí)施績(jī)效預(yù)算
部分項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算的實(shí)行,為績(jī)效預(yù)算的全面實(shí)施打好了基礎(chǔ),提供了可供參考的模式和經(jīng)驗(yàn),在部分項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算取得一定成績(jī)和效果的前提下,逐步在各個(gè)部門全面推開(kāi)項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算,針對(duì)各部門的重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算,真正將項(xiàng)目成果和效果聯(lián)系起來(lái)。
(三)在項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算的框架下由政府部門全面推行績(jī)效預(yù)算
不斷地學(xué)習(xí)與借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),在項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算基礎(chǔ)上進(jìn)行改良,引入權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行多年滾動(dòng)預(yù)算,全面推行績(jī)效部門預(yù)算。
1.編制部門長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃。部門工作計(jì)劃應(yīng)將戰(zhàn)略目標(biāo)詳細(xì)分解成年度目標(biāo),這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化或指標(biāo)化,以便編制預(yù)算并考核效果。
2.根據(jù)部門長(zhǎng)期的工作目標(biāo)同步構(gòu)建績(jī)效預(yù)算框架,形成部門績(jī)效目標(biāo)。績(jī)效預(yù)算以部門長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃為依據(jù)進(jìn)行編制,全面考慮項(xiàng)目的成本、效益,充分保證績(jī)效目標(biāo)的效率性,實(shí)現(xiàn)部門績(jī)效目標(biāo)與部門工作一體化,達(dá)到資金有效配置的效果,致使績(jī)效的觀念貫穿與整個(gè)預(yù)算編制與執(zhí)行過(guò)程的始終。
3.考核年終項(xiàng)目執(zhí)行情況。隨著績(jī)效預(yù)算改革的深入,對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的要求越來(lái)越高,應(yīng)引入科學(xué)的績(jī)效評(píng)估方法,采取定性分析與定量分析相結(jié)合,逐步建立評(píng)估模型。同時(shí)隨著考評(píng)范圍的擴(kuò)大績(jī)效評(píng)估可以委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行,這樣考評(píng)部門可以把主要精力放在評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用和監(jiān)管決策上,而且因?yàn)樯鐣?huì)中介機(jī)構(gòu)有豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)可以提高評(píng)價(jià)的工作效率、質(zhì)量和公正性。
4.根據(jù)考核結(jié)果做出獎(jiǎng)懲與預(yù)算調(diào)整。一是由政府根據(jù)內(nèi)外部考評(píng)結(jié)果對(duì)于績(jī)效好的部門給與獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)于指標(biāo)完成不好的部門則予以公告削減直到取消這項(xiàng)預(yù)算。二是根據(jù)績(jī)效預(yù)算按效果撥款的原則,財(cái)政部門按照各機(jī)構(gòu)的計(jì)劃制定情況以及工作績(jī)效的考核結(jié)果調(diào)整下一年度財(cái)政預(yù)算,并提交人大審議。
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